李崴:关于强化我国海外领事保护的建议

(本文作者系全国政协常委、广东侨界人文学会会长,此文是李崴2012年的提案之一)   2017-01-21 09:53:59

近年来,中国企业越来越多地“走出去”,学生越来越多地“留出去”,公民越来越多地“游出去”,企业越来越多地“办出去”。然而,中国公民和法人在海外的商业、学习、旅游活动中也遇到越来越多的非商业性风险,如遭遇战乱甚至恐怖袭击、货物被扣押、财产被没收、店铺被哄抢和焚烧、遭遇抢劫、被绑架扣为人质、因刑事犯罪的意外伤害、因突发公共事件的意外事故以及不可抗的自然灾害等。这表明非传统安全问题正逐渐成为中国公民与法人在海外生存发展的重要威胁,也表明中国应当更加重视对这类非传统安全威胁的应对。

像此类关系“人身安全”的非传统安全威胁,共同特征有:非军事性、跨国性、普遍威胁性、不确定性、常需多国行为体共同协力解决等。近年来,中国政府在海外领事保护方面做出了很多的尝试和努力。比如2006年5月,外交部领事保护处成立;2007年8月,领事保护处升级为领事保护中心;2011年11月,外交部开通了一站式的领事服务网络平台,开展海外安全提示。除此之外,外交部还利用与中国人民广播电台中国之声联合推出的《外交服务站》,来宣传涉外安全知识和领事保护动态等。

但我们也看到,最近一段时间,中国工人在苏丹被劫持、在埃及被“短暂扣留”等多起事件使中国赴海外公民的人身安全问题引发广泛关注。根据外交部的不完全统计,2010年中国在海外人员总数已超过6700万。据中国商务部的统计,截至2011年底,共有81.2万名中国工人受中国公司雇佣在国外工作。据外交部领事司的数据,2011年有关部门处理各类领事保护案件约3万起,而我国驻外使领馆中做领保工作的仅有600多人。不能否认,目前中国海外公民的安全问题还比较单纯,经济因素占据了主要部分。但是,随着中国在国际事务上的更多参与,由于政治因素出现的海外公民安全问题将会日趋增加,我国公民遭遇的海外安全事件形态会更趋于多样化和复杂化。中国外交的宗旨是“以人为本,外交为民”,应该说在重大危险时期,我国政府的保护海外侨民以及撤侨行动是十分成功的,如在叙利亚、利比亚等动荡地区,中国领事保护发挥着重要作用。但问题是:公民不断增长的安全需求与政府领事保护资源相对短缺之间的矛盾正日益凸显——我国对海外公民的领事保护在人员、机构和资金上存在严重不足,从整体来看,中国的领事保护环节还相当薄弱,亟需快速强化对海外公民进行领事保护的能力。这种能力体现在可以随时介入事件,推动所在国政府出手解救遇到危险的中国公民等方面。此外,当前海外中国公民保护的主要问题还在于缺乏完整统一的立法等问题。为此,建议:

一、学习各国在保护海外公民与法人上行之有效的做法,加大投入,建立中央和地方、国内和国外一体化的工作机制。如英国驻外使领馆设专门的“安全风险协调人员”;美国在建交国的某些城市设立领事馆并划定特定范围的领事业务行政区以提供领事保护;日本在外务省领事局设立“海外国民安全科”专门负责海外日本人安全保护以及相关政策和措施制定;鼓励保险公司更多地提供公民和法人在海外的人身损害和财产保险等。此外,为中国公民和法人提供预警信息,为中国人随时随地无限制地获得世界各地的安全提供方便。当前,中国外交部网站上已设有“海外安全动态”栏目,不间断地播发领事安全信息,并结合中国国情,建立了海外危机快速反应机制。教育部、商务部、国家旅游局等有关涉外部门也有通过多种形式发布涉及主管业务范围内的海外安全信息。但在当前形势下,还应更加深化这一工作。如,外交部是否可以设立“非传统安全司”(或者可以将领事服务业务与领事保护业务分离,将领事保护中心变为相对独立的机构),以专门应对海外非传统安全威胁为其主要职能,与各相关部门联合建立海外安全联席会议和风险评估机制,为公民走出国门提供安全信息手册,为海外的中国公民提供免费与不限时的电话安全咨询,为海外公民实时提供预防各种安全“隐患”的警示,为海外涉华危机事件中的我方人员提供第一时间的援助,并设立相应的专项“领事保护基金”。我国还应呼吁国际社会签署类似《共同防止绑架等恶性事件公约》等合作协议。作为应对非传统安全威胁的重要方面,中国军队也应考虑建立保护海外公民的特种部队,以在和平手段失效时有效保护中国公民和法人在海外的生命与财产安全。

二、保护海外公民的安全是一项系统工程,应该尽快完善有关的法律规章的建设。2009年11月9日《中华人民共和国领事工作条例(征求意见稿)》是我国进行领事保护立法的初步实践。该《意见稿》有其重要价值,也存在明显不足。希望顺应时代要求,更新外交观念,借鉴国外先进经验,尽早建立健全海外中国公民领事保护的法规。希望《中华人民共和国领事工作条例》尽快出台,以明确领事保护当中各方面的责任,从而推动中国领事保护机制持续、有效地发展。

三、中国的跨国公司、商会等民间组织、与国际问题研究相关的研究机构和大专院校也应为提供海外领事信息做出努力,以提高中国公民的海外安全意识与处置危机时的自救与互救能力。

加强对海外中国公民的领事保护不仅是外交工作的重大职责,也是中国国力增强的体现。当政府敢于为保护海外公民的生命财产挺身而出的时候,中国才能够配得上强国的身份,我们期待着。

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